A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LOA) de 2025, aprovada na tarde desta quinta-feira (20), reduziu o poder do governo federal sobre as emendas parlamentares e ampliou o poder do Congresso Nacional.
O valor total das emendas caiu ligeiramente em relação a 2024, de R$ 53 bilhões para R$ 50,4 bilhões, em valores nominais.
No entanto, a LOA deste ano ampliou o volume de emendas impositivas (individuais e de bancada): de R$ 26,3 bilhões (49% do total) para R$ 39 bilhões (77%).
As emendas impositivas são aquelas que o Executivo é obrigado a pagar, sem a possibilidade de bloqueá-las ou contingenciá-las, medidas que poderiam ajudar o governo Lula (PT) a reduzir gastos e cumprir a meta fiscal em caso de necessidade.
O restante das emendas do Orçamento de 2025, R$ 11,5 bilhões, ficou para as de comissão, cujo pagamento o governo pode evitar, mas que são criticadas pela falta de transparência.
A falta de controle e governança é o principal motivo pelo qual o Supremo Tribunal Federal (STF) investiu contra o mecanismo.
Nos últimos anos, as emendas se tornaram uma forma de o Congresso ampliar sua ingerência sobre o Orçamento da União, enquanto parlamentares as utilizam para alimentar redutos eleitorais —em muitos casos, com suspeitas de fraudes e irregularidades.
Há casos como o do Ministério do Esporte, que em 2024 teve 74% de seus recursos sob controle do Legislativo.
No total, desde 2020 (quando o uso do mecanismo explodiu), as emendas movimentaram R$ 150 bilhões: R$ 74 bilhões, das individuais, R$ 29,5 bilhões, de bancada e R$ 36,5 bilhões, de relator.
Essa última categoria foi impulsionada pelo ex-presidente da Câmara, Arthur Lira (PP-AL), e deu origem ao orçamento secreto, por esconder a autoria do verdadeiro parlamentar que indicava a destinação dos recursos.
Elas acabaram derrubadas pelo Supremo em 2022, e Lira passou a ampliar o uso das emendas de comissão.
A tensão entre Congresso e STF em razão das emendas teve seu ponto alto no segundo semestre de 2024, quando o ministro Flávio Dino bloqueou o pagamento dos recursos, acionou a Polícia Federal (PF) para apurar fraudes e fez exigências de maior transparência.
Um dos alvos de Dino foi justamente as emendas de comissão. Ele determinou que esse mecanismo precisasse ser votado pelas comissões e tivesse seus autores revelados.
Como mostrou a revista Piauí, Lira manobrou e, com amplo apoio dos partidos, destinou os recursos pela indicação coletiva dos líderes das siglas.
Supremo e Congresso chegaram a um acordo para que fossem editadas normas com o objetivo de regulamentar a tramitação das emendas, com mecanismos de transparência e obrigatoriedade de que os autores das indicações fossem públicos.
Já em 2025, o presidente do Senado Federal, Davi Alcolumbre (União Brasil-AP), aprovou uma resolução que deveria criar estruturas de governança para estes recursos, mas, na prática, manteve sob sigilo os nomes dos parlamentares.
A nova regulamentação até exige a indicação dos autores das emendas, mesmo as de comissão, mas permite que os líderes partidários façam indicações em nome de suas siglas, sem revelar de qual parlamentar partiu a destinação.
O mecanismo foi chamado por críticas de “emendas dos líderes”, e o PSOL acionou o STF para que ele seja derrubado.
Para conseguir avançar com o Orçamento de 2025 —que foi aprovado com atraso, apenas nesta quinta—, a atual ministra da Secretaria de Relações Institucionais acordou o pagamento de mais de R$ 6 bilhões em emendas.
Durante o debate da LOA, o Congresso pressionou para que mesmo as emendas de comissão ficassem vinculadas a setores específicos do Orçamento, reduzindo a possibilidade de o governo federal remanejar estes recursos.
